互联网治理与多利益相关方模式：域名、编号资源、频谱与全球标准协调

互联网治理与多利益相关方模式：域名、编号资源、频谱与全球标准协调

淞基科技（上海）有限公司　淞基信息通信研究院
淞基未来信息网研究部　淞基新一代信息技术网研究部

摘要

互联网治理是塑造互联网演进与使用的规则、规范、决策程序及其执行机制的总体安排，其运行方式在二十余年间从早期以技术社群自组织为主，逐步演化为以多利益相关方为核心理念的全球性协调体系。本文以域名系统、IP编号资源、无线电频谱与全球技术标准四个基础性技术治理领域为对象，系统梳理多利益相关方模式的形成脉络、制度架构与实际运作，分析其内部张力与外部争议，并考察中国在其中的参与立场与实践。研究表明，多利益相关方模式并非一套放之四海而皆准的固定章程，而是围绕具体技术资源形成的若干分层治理机制的集合；域名与编号资源治理体现了由私营部门主导、自下而上协商的特征，频谱治理则依托主权国家间的条约型多边框架，全球标准协调介于两者之间，呈现开放性与专业性并存的面貌。多利益相关方模式在保障互操作性、开放性与技术演进方面具有不可替代的价值，同时也面临合法性与代表性、与多边主义的衔接、安全与发展议题泛化等多重挑战。面向未来，推动多边参与与多方参与相融合、在联合国框架下促进治理体系改革，是国际社会的共同课题。

引言

互联网早已从一种科研网络演变为承载全球经济、社会与政治活动的基础设施。截至当前，全球互联网用户规模已超过五十亿，域名注册总量与联网设备数量均以十亿计，依托互联网运转的经济总量在多数经济体国内生产总值中占据显著比重。这样一种高度复杂、跨国界、由无数独立运营者共同维护的系统，如何被有效治理，构成了信息时代最根本的治理命题之一。与领土、海洋、外层空间等传统治理对象不同，互联网不存在一个单一的全球主权者，也没有一套统一的国内法可以直接适用。它的治理依赖于多个主体在各自角色中的协调：政府负责规则与公共政策的制定与执行，私营部门掌握网络与服务的运营，技术社群承担标准与协议的开发维护，民间社会与学术界提供监督与智力支持，国际组织则在具体领域发挥召集与协调作用。这种由政府、私营部门、公民社会、技术社群与学术界共同参与、以公开透明和协商一致为原则的治理方式，被概括为多利益相关方模式。

理解互联网治理，应当首先回到它的技术基础。互联网的运转依赖若干被称为"唯一标识符"的关键资源：域名系统提供了人类可读的地址与机器可读的IP地址之间的映射，IP地址与自治系统号构成了数据在网络中寻址与路由的编号基础，无线电频谱则是无线通信得以进行的物理前提，而各类技术标准保证了不同厂商、不同国家、不同系统的设备与服务能够相互兼容。这四个领域——域名、编号资源、频谱与全球标准协调——恰好构成了观察互联网治理多利益相关方模式的四个代表性切片。它们的治理机构、参与主体、决策程序与权力结构各不相同，却共同呈现出互联网治理的总体逻辑。本文即以此为框架，逐一剖析各领域的治理机制，进而讨论多利益相关方模式的整体得失与演进方向。

一、多利益相关方模式的概念与制度起源

多利益相关方（multistakeholder）一词进入互联网治理话语，有其明确的历史节点。2003年在日内瓦举行的信息社会世界峰会（World Summit on the Information Society, WSIS）第一阶段会议上，"多利益相关方"作为正式用语被写入《日内瓦行动计划》，用于描述信息社会建设与互联网治理所应依托的参与结构。这一表述的提出，很大程度上受到了互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN）实践的影响。ICANN自1998年成立以来，即以政府咨询委员会、通用域名支持组织、地址支持组织等多主体议事机构为基本架构，形成了私营部门主导、社群协商的运行范式，为"多利益相关方"提供了最早的组织样本。2005年，联合国秘书长设立的工作组（Working Group on Internet Governance, WGIG）在突尼斯阶段的筹备中系统确立了"多利益相关方"在互联网语境下的概念地位，并推动突尼斯议程（Tunis Agenda）正式采纳了该表述。

WGIG报告为互联网治理给出了一段此后被广泛引用的定义：互联网治理是政府、私营部门和公民社会在各自角色中，制定并实施影响互联网演进与使用的共同原则、规范、规则、决策程序与方案的过程。这一定义有三个要点值得注意。其一，它把治理主体界定为政府、私营部门与公民社会三大类，并强调"在各自角色中"的协作，即各主体并非地位均等、职能混同，而是依据其在技术生态中的实际职能分工参与治理。其二，它把治理的对象从单纯的域名、协议参数与IP地址扩展为原则、规范、规则、决策程序等更广泛的范畴，从而把网络空间公共政策纳入了互联网治理的视野。其三，它隐含了一种超越单一主权国家、依赖多主体共识的治理方法论。WGIG报告还提出，互联网治理进程涉及多类利益相关方在不同角色中的参与，这一判断为后来的互联网治理论坛（Internet Governance Forum, IGF）奠定了理论基础。

突尼斯议程在确认多利益相关方作为互联网治理基本模式的同时，也给出了政治层面的平衡表述：一方面承认互联网治理应保持开放、透明、多边、多利益相关方参与的特征，另一方面强调各国政府在涉及本国公共政策问题上的主权权利与责任。这一折中奠定了此后二十年互联网治理的基本张力——技术治理的多利益相关方取向与政治治理的多边主义取向始终并存，成为历次国际博弈的焦点。作为突尼斯议程的直接产物，互联网治理论坛于2006年首次召开，此后每年举行，成为联合国体系内讨论互联网公共政策的首要多利益相关方平台。IGF不作出具有约束力的决定，其价值在于以开放性召集全球各方，围绕网络安全、数据治理、数字鸿沟、新兴技术等议题开展对话，将多利益相关方理念从抽象原则转化为持续的全球实践。2025年，第二十届IGF在挪威举行，同年联合国大会就WSIS进程二十周年审查（WSIS+20）通过决议，重申多利益相关方合作与参与的价值观和原则将继续在实现WSIS目标中发挥关键作用。这一系列事件表明，多利益相关方模式虽历经二十余年检验与争论，仍是当前全球互联网治理话语的基准坐标。

二、域名系统治理：从私营协调到全球社群共治

域名系统（Domain Name System, DNS）是互联网最上层、也最具战略意义的关键资源。它将人类记忆的域名转换为计算机寻址所需的IP地址，是确保"全球可达性"（universal resolvability）的基石——无论用户身处何地，输入同一域名都应当得到一致、可预期的结果。DNS由顶级域、二级域及更下层的层级结构组成，其治理核心集中在"根区"（root zone）与顶级域的管理上。

域名治理的主导机构是ICANN。作为一家依据美国加利福尼亚州法律注册的非营利公益公司，ICANN自1998年成立起便承担全球互联网唯一标识符的协调职能，包括管理DNS根区、协调IP地址分配与协议参数登记。其基本治理架构采取自下而上的协商机制：通用域名支持组织（GNSO）、国家与地区代码域名支持组织（ccNSO）、地址支持组织（ASO）等社群组织负责政策建议的形成，政府咨询委员会（GAC）代表各国政府提供公共政策意见，董事会作出最终决策。这一架构的核心特征在于：政策不是由任何单一主权者或运营者单方面制定，而是由分布在不同大陆、不同行业、不同职能的角色通过公开程序协商形成。对于通用顶级域（gTLD）的开放、注册政策的调整、以及2012年以来新通用顶级域的扩张等重大事项，均经由社群提案、公开评议、董事会批准的程序推进，体现了"由下而上、共识驱动"的多利益相关方治理原则。

域名治理的另一个关键维度是IANA（Internet Assigned Numbers Authority）职能的管理。IANA职能包括域名、编号资源与协议参数的协调登记，长期由ICANN代表全球互联网社群履行。在2016年之前，这一职能受美国政府商务部下属国家电信和信息管理局（NTIA）的合同约束，其管理权归属始终是国际社会关注与争议的焦点。围绕IANA职能管理权移交问题，ICANN多利益相关方社群于2014年前后启动了密集的协商进程，最终于2016年3月形成一揽子移交方案，并于2016年10月1日实现历史性移交：NTIA对IANA职能的管理权正式转交给全球多利益相关方社群，此前自1998年起推进的将互联网唯一标识符协调管理职能转由私营部门与全球社群承担的过程至此完成。这一移交被普遍视为多利益相关方治理模式的标志性成就，它以实际案例证明：即便涉及最核心的全球关键资源，主权国家之间也能通过协商而非对抗，实现治理权的平稳过渡与治理模式的自我完善。

然而，域名治理并非没有争议。根服务器系统的运行、根区密钥的管理、以及新顶级域政策对品牌、商标与消费者权益的影响，都牵涉跨国利益平衡。一些国家主张本国顶级域（ccTLD）及关键互联网资源应置于主权管辖之下，而多利益相关方社群则强调根区的统一与全球一致性是互联网整体稳定的前提。这种"统一根区"与"主权资源"之间的张力，构成域名治理乃至整个互联网治理中反复出现的结构性矛盾。

三、编号资源治理：分层授权与区域自治

与域名治理相比，编号资源治理呈现出更加清晰的分层授权结构。编号资源包括IP地址（IPv4与IPv6）与自治系统号（AS Number）。IPv4地址总量有限，约四十三亿个，其分配遵循严格的自上而下层级：全球地址池由IANA管理，IANA将地址块分配给五个区域性互联网注册管理机构（Regional Internet Registries, RIR），各RIR再将其辖区内的地址空间分配给国家级注册管理机构（NIR）、本地注册管理机构（LIR）与互联网服务提供商，最终由运营商分配给终端用户。这一机制确保每一地址空间都有明确的分配记录与责任主体，从而保证全网寻址的唯一性与可追溯性。

五个RIR各自服务特定的地理区域：非洲互联网注册管理机构（AFRINIC）服务非洲；亚太互联网信息中心（APNIC）服务亚太地区；美洲互联网号码注册机构（ARIN）服务加拿大、美国及部分加勒比与北大西洋岛屿；拉丁美洲和加勒比地区互联网地址注册管理机构（LACNIC）服务拉美与加勒比；欧洲IP网络协调中心（RIPE NCC）服务欧洲、中东及中亚部分地区。五者通过编号资源组织（Number Resource Organization, NRO）进行协调，形成覆盖全球的区域自治网络。在这一体系下，地址分配的宏观规则由各区域社群依据本地情况制定，区域之间通过NRO与IANA保持衔接，体现了"全球统一框架下的区域自治"这一多利益相关方治理的典型形态。

IPv4地址的稀缺性催生了编号治理的两个重要转向。其一是IPv6的推广。IPv6拥有约三百四十万亿亿（3.4×10的38次方）个地址，远超IPv4，旨在从根本上解决地址枯竭问题。2011年前后，IANA与各RIR相继宣告IPv4地址池基本分配完毕，IPv6部署由此从可选项变为必选项。以APNIC为例，其于2024年11月又获得IANA新分配的第二个/12地址块，反映了亚太地区对IPv6地址需求的持续增长。其二是地址资源相关的政策议题日益复杂化，包括地址回收与再利用、资源转让规则、以及新兴经济体公平获得地址资源等。这些议题既涉及技术分配，又涉及发展权与公平性问题，需要区域社群在技术合理性与公共利益之间作出平衡。

编号资源治理的整体特征是高度的技术性、分层化与社群自组织。它不依赖主权国家的集中立法，而是依靠各注册机构基于区域共识的政策程序运作。这种模式的优点在于贴近技术实际、决策灵活、适应网络演化；其潜在局限则在于，地址资源作为稀缺公共资源，其分配的地区均衡性与长期可持续性，仍需更高层面的治理机制加以统筹。随着物联网、人工智能等应用对地址需求的大规模释放，编号资源治理的重要性将进一步上升。

四、频谱治理：主权框架下的国际协调

与域名和编号资源的私营主导、社群自治不同，无线电频谱治理具有鲜明的政府间条约特征。频谱是无线通信的物理基础，其使用直接影响移动通信、广播电视、卫星、航空航海等各类业务的运行。由于无线电波天然跨越国界，频谱分配若缺乏国际协调，不同国家、不同业务的信号必然相互干扰，全球通信将无从谈起。为此，国际社会依托国际电信联盟（International Telecommunication Union, ITU）建立了以《无线电规则》（Radio Regulations）为核心的频谱治理体系。

ITU成立于1865年，是联合国负责信息通信技术事务的专门机构，其无线电通信部门（ITU-R）负责频谱与卫星轨道的国际管理。频谱治理的决策中枢是每四年举行一次的世界无线电通信大会（World Radiocommunication Conference, WRC）。WRC由ITU成员国参加，审议并修订《无线电规则》，为各频段的用途作出"划分"（allocation）与"标识"（identification），确定卫星轨道资源的使用规则，并据此为各业务、各地区划定可用频段。由于WRC的决定直接关系到各国频谱资源的分配与移动通信产业的发展，它成为全球频谱治理中最为重要的多边决策场合，也是政府间博弈最为集中的平台之一。

2023年在迪拜举行的WRC-23即为典型案例。大会为国际移动通信（IMT，涵盖4G、5G及未来的6G）新增划分了一系列频段，包括3300-3400MHz、3600-3800MHz、4800-4990MHz以及6425-7125MHz（即6GHz频段）。其中6GHz频段的处理尤为关键：大会就各国在该频段用于IMT达成共识，第一区（欧洲、非洲、俄联邦及阿拉伯国家）划分整个6425-7125MHz用于IMT，第二区（美洲）部分国家亦作了相应划分，从而为5G与6G的发展奠定了全球规则基础。大会同时为后续演进设置了议程，WRC-27（2027年世界无线电通信大会）将根据议程议题1.7，进一步评估4.4-4.8GHz、7.125-8.4GHz及14.8GHz等频段用于IMT的可行性。频谱治理的这一节奏表明，无线通信的每一代演进，都依托于国际多边机制对频谱资源的提前规划与协调。

频谱治理的模式与域名、编号治理存在根本差异：它建立在主权国家平等参与、条约约束的基础上，决策单位是政府，规则具有准国际法效力。但这并不意味着私营部门与技术社群缺席。频谱分配之后，具体频段内的技术标准（如3GPP定义的移动通信空口标准）、设备认证与频谱使用效率优化，仍需企业与技术机构的深度参与。因此，频谱治理呈现出"多边定规则、多方促应用"的复合结构：政府在WRC层面划定频谱秩序，企业与技术社群在其框架内开发并部署技术，二者通过ITU等平台相互衔接。这一结构提示我们，互联网治理的多利益相关方模式并非单一形态，而是因治理对象的技术属性不同而呈现多种变体。

五、全球标准协调：开放社区的协作网络

全球技术标准是互联网互操作性的制度保障，也是多利益相关方模式最具自组织色彩的领域。互联网得以在全球范围内无缝互联，依赖的是一套由众多标准化组织制定的、公开的技术规范。这些组织各自主导不同的技术领域，又通过协作机制保持标准之间的兼容。

在互联网核心协议层面，互联网工程任务组（Internet Engineering Task Force, IETF）是最主要的标准化机构。IETF以开放过程、技术胜任、志愿者参与、粗略共识与可运行代码（rough consensus and running code）、协议归属等原则组织工作，其标准成果以请求评论（Request for Comments, RFC）文件形式发布。RFC不依赖任何政府的强制认可，其权威来自技术共同体对规范质量的共识与部署实践的验证，这一"从实践出发、以共识为准"的标准化逻辑，是多利益相关方模式在技术领域最纯粹的体现。在万维网层面，万维网联盟（World Wide Web Consortium, W3C）负责网页与Web应用相关标准；在电信领域，第三代合作伙伴计划（3GPP）制定移动通信系统标准，IEEE发布局域网与无线局域网（如Wi-Fi）标准；国际电信联盟的标准化部门（ITU-T）则主导电信网络的互联标准。此外，还有众多行业联盟与开源社区参与标准的制定与实施。

多标准组织之间的协调是标准体系运转的关键。IETF与ITU-T之间长期存在明确的协作指引，以避免在重叠领域制定冲突标准；3GPP在制定移动通信标准时大量采纳IETF定义的互联网协议，形成"电信标准引用互联网标准"的协作格局；IAB（互联网架构委员会）等机构则承担跨组织的架构协调职能。这种"分工明确、接口清晰、互相引用"的协作网络，既避免了标准的无序竞争，又保持了技术演进的开放性。值得关注的是，标准制定正日益成为大国博弈的场域。在5G/6G、人工智能、卫星互联网等前沿领域，各国都试图将技术偏好、产业布局乃至安全关切转化为标准条款，标准之争逐渐从纯粹的技术问题上升为地缘政治问题。IETF于近年发布的关于标准化与中心化的讨论性文档亦指出，标准机构虽难以完全阻止互联网的中心化趋势，但仍可通过制定支持去中心化运行的规范，为互联网的开放与多元化贡献力量。这一视角表明，标准协调不仅是技术问题，更承载着互联网治理的价值取向。

六、多利益相关方模式的张力、争议与演进

多利益相关方模式在过去二十年间取得显著成效，但其内在张力与外部批评同样突出。归纳起来，争议主要集中在四个维度。

其一是合法性与代表性。批评者指出，多利益相关方机制在形式上向所有参与者开放，但实际决策往往由资源雄厚、技术能力强的发达国家企业与机构主导，发展中国家的政府、企业与民间社会在信息、能力与经费上的差距，使其难以实质参与并影响决策。这一"形式包容而实质失衡"的问题，在多利益相关方机制最具代表性的域名与编号治理中尤为明显。

其二是与多边主义的关系。多利益相关方模式强调多方参与，而多边主义强调国家间平等协商，两者在互联网治理中既互补又紧张。一方面，突尼斯议程确立的"多边、多利益相关方参与"并列表述，本身就是两种取向的调和；另一方面，围绕关键资源归属、网络主权、数据跨境流动等议题，主张政府主导的多边路径与主张社群自治的多方路径持续碰撞。俄罗斯、印度等部分国家曾提议将互联网治理重心转向以政府为主的联合国框架或国际电信联盟，而美国、欧盟等则坚持维护多利益相关方模式，双方在WSIS+20审查等场合展开激烈博弈。

其三是议题范围的泛化。互联网治理的议题已从域名、编号等技术资源，扩展至网络安全、数据治理、人工智能、数字鸿沟、平台责任等广泛领域。这些议题多与国内公共政策、主权与安全密切相关，已超出纯粹的技术治理范畴。当多利益相关方机制被用于讨论此类高政治议题时，其"不具约束力、依赖共识"的运作逻辑往往难以形成有效规制，从而引发治理效能的质疑。

其四是新兴技术的挑战。人工智能、量子计算、卫星互联网等新兴技术的崛起，正在重塑互联网的技术形态与权力结构。这些技术既带来治理对象的新增，也带来治理能力的考验，多利益相关方模式能否及时适应并有效回应，尚待观察。

面对上述张力，国际社会正寻求在"多边"与"多方"之间建立更加务实的衔接。2025年WSIS+20审查及其后续进程，集中体现了这一探索。多利益相关方模式的拥护者强调其在保护互联网开放性、全球性与互操作性方面的历史贡献，主张延长并强化IGF等平台的授权；而主张改革者则呼吁强化联合国的主渠道作用，提升政府在国家网络空间治理中的主导地位。如何在维护技术治理效能与实现治理合法公正之间找到平衡，是未来全球互联网治理的核心命题。

七、中国的参与与实践：从多边参与到融合多方

中国是全球互联网治理的重要参与方，其立场与实践为理解多利益相关方模式的全球演变提供了独特视角。中国长期坚持多边参与与多方参与相统一的治理观。2025年发布的《携手构建网络空间命运共同体》白皮书与相关行动倡议明确提出，国际网络空间治理应坚持多边参与、多方参与，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构与公民个人等各主体的作用，坚持共商共建共享，反对单边主义与排他性小圈子。这一表述在承认多利益相关方参与价值的同时，将政府与多边主义置于治理框架的优先地位，体现了中国对多利益相关方模式的务实吸纳而非全盘照搬。

在实践中，中国既深度参与政府间的多边机制，也广泛介入技术社群的多方平台。在国际电信联盟层面，中国长期积极参与WRC等频谱治理进程，在6GHz频段划分等重大决策中发挥了建设性作用；在互联网治理论坛层面，中国持续派出政府、企业与学术代表参与对话；在ICANN等多利益相关方组织中，中国企业和社群成员亦逐步扩大参与。中国还通过主办世界互联网大会及其乌镇峰会，搭建了兼具政府间对话与多方交流性质的平台，将"构建网络空间命运共同体"理念作为参与全球互联网治理的总体框架。对于WSIS+20审查，中国支持联合国在网络空间国际治理中发挥主渠道作用，主张在既有WSIS框架下推进治理体系改革。

总体而言，中国的实践体现了一种审慎的平衡策略：既不完全拥抱以私营部门为主导的西方多利益相关方模式，也不固守单纯政府主导的旧有多边路径，而是试图在二者之间建立以联合国为核心、政府发挥主导作用、同时吸纳各方参与的新秩序。这一立场既反映了对网络主权与国家安全的关切，也认可了多利益相关方参与在技术治理中的现实价值，为全球互联网治理体系的多元演进提供了另一种可能。

结论

通过对域名、编号资源、频谱与全球标准协调四个领域的考察，本文认为，互联网治理的多利益相关方模式并非一套同质、统一的治理章程，而是围绕具体技术资源形成的分层治理机制的集合。域名与编号治理体现了私营部门主导、社群自下而上协商的特征，频谱治理依托主权国家间的条约型多边框架，全球标准协调则呈现开放性与专业性并存的面貌。三者共同服从于一个核心目标：在维持全球互操作性、开放性与技术稳定性的前提下，协调多元主体与多元利益。多利益相关方模式的历史价值在于，它为人类提供了一个在缺乏全球单一主权者的情况下治理跨国界基础设施的可行范式，并以IANA管理权移交等案例证明了其自我完善能力。与此同时，其合法性、代表性、效能与适应性方面的缺陷，使其必须持续演进。面向未来，推动多边参与与多方参与相融合，在联合国框架下构建更加公平合理、包容普惠的全球互联网治理体系，既是应对新兴技术挑战的现实需要，也是国际社会的共同责任。互联网治理的未来，不在于在多利益相关方与多边主义之间作出非此即彼的选择，而在于让两类机制各司其职、相互衔接，共同服务于一个开放、安全、稳定、繁荣的网络空间。

数据来源

本文所涉事实与数据，主要参考以下公开来源：

一、互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）官方网站及其发布的《多利益相关方互联网治理模型事实表》《ICANN概览》《IANA职能简介》等文件，以及关于IANA管理权移交、WSIS+20审查、IGF二十年历程的官方公告与年度报告。

二、互联网号码分配机构（IANA）官方网站关于编号资源、IPv6单播地址空间及区域注册管理机构（RIR）的公开资料，以及亚太网络信息中心（APNIC）、欧洲IP网络协调中心（RIPE NCC）、编号资源组织（NRO）发布的数量资源状态报告与政策文件。

三、国际电信联盟（ITU）官方网站及新闻中心关于世界无线电通信大会（WRC-23）、IMT频谱划分、《无线电规则》、标准化进程的公开声明与背景资料。

四、中华人民共和国工业和信息化部、中央网络安全和信息化委员会办公室、外交部官方网站关于WRC-23成果、6GHz频段划分、中国参与全球互联网治理及《携手构建网络空间命运共同体》白皮书的公开报道与文件。

五、互联网工程任务组（IETF）及其数据中心（datatracker）关于RFC文档、IETF与ITU-T协作指南（RFC 6756）、标准化与中心化讨论（RFC 9518）的公开资料，以及第三代合作伙伴计划（3GPP）、万维网联盟（W3C）的相关技术资料。

六、复旦大学国际关系与公共事务学院、武汉大学《新闻与传播评论》等学术机构发表的关于全球互联网治理体系变革与多利益相关方模式的研究文献。

以上信息来源均可在相应机构的官方网站核验。本文为学术研究性质，引用的数据与事实以相应机构发布的最新版本为准；因网络与统计口径差异，个别数据可能存在更新，请以原始出处为准。

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