2026-07-19 0

频谱资源全球统筹与无线电生态规范研究报告

频谱资源全球统筹与无线电生态规范研究报告

作者单位：淞基科技（上海）有限公司、淞基信息通信研究院、淞基未来信息网研究部、淞基新一代信息技术网研究部
撰写日期：2026 年 7 月

摘要

无线电频谱作为非可再生、全域覆盖的战略性稀缺公共资源，是 5G/6G 移动通信、卫星互联网、航空航海安全通信、射电天文探测、应急救灾通信、空天平台组网等数字信息基础设施运行的底层物理载体。国际电信联盟（ITU）下设世界无线电通信大会（WRC），是全球层级最高、具备国际法约束力的频谱资源统筹协调核心机制，以修订《无线电规则》为核心抓手，每 3-4 年完成一轮全球无线电业务频段划分、共用规则修订、跨域干扰治理与新兴技术频谱资源前置规划，构建起覆盖天地空海全域的无线电治理体系。

本报告立足于 WRC-19、WRC-23 两届核心大会决议文本、ITU-R 官方建议书、全球主要经济体频谱管理政策与产业实测数据，系统剖析全球频谱统筹顶层架构、多业务频段分配细则、地面移动通信与卫星系统频谱兼容矛盾、跨境无线电干扰标准化管控流程、高空平台基站（HAPS/HIBS）同频复用技术路径、太赫兹超高频段面向 6G 与深空探测的中长期规划方案；深度拆解各国围绕频谱优先使用权、边境跨境频段协同、商用通信与公共安全应急通信频段优先级博弈的多边磋商逻辑与地缘博弈内核；梳理当前全球无线电生态存在的资源供需失衡、轨频先占规则争议、多业务频谱挤占、监管权责碎片化等核心痛点；最终从全球治理优化、区域协同机制、国内频谱精细化管理、技术层面频谱效率提升、法律法规体系完善五个维度，提出适配数字空天一体化时代的频谱统筹优化路径与无线电生态规范化治理实施方案。

关键词：世界无线电通信大会；频谱统筹；无线电规则；5G/6G；卫星互联网；HAPS 高空平台；太赫兹；跨境干扰；应急通信；公共频谱治理

一、绪论

1.1 研究背景与核心意义

在全球数字化转型、空天信息基础设施规模化部署、第六代移动通信技术（6G）预商用布局、低轨卫星星座组网爆发式增长的产业周期下，无线电频谱资源的战略价值被提升至国家核心信息基础设施与数字主权层面。不同于土地、矿产等传统自然资源，无线电频谱具备无实体形态、可全域传播、同频互斥干扰、时间维度不可再生、空间维度具备跨境穿透性五大核心特征：同一地理空域内相同频率信号会产生有害干扰，一旦频段被业务占用，其他无线电系统无法并行使用；无线电波不受国境线物理阻隔，边境区域、海洋空域、外层空间频段天然具备跨国界属性，单一国家无法独立完成全域频谱管控；从电磁物理本质来看，频谱带宽总量存在天然上限，人为无法新增频段资源，仅能通过技术手段提升频谱复用效率。

根据 GSMA 全球移动通信系统协会 2025 年度产业白皮书测算，2026 年全球 5G 终端用户规模将突破 35 亿，工业互联网、车联网、远程医疗、XR 扩展现实、智能制造等 To B 高带宽业务单区域年均频谱需求带宽较 5G 商用初期增长 217%；全球已申报规划的低轨卫星总数量超 38 万颗，单星座系统上下行频段需求集中在 Ku、Ka、Q/V 等中高频段，与地面移动通信、航空导航、气象遥感业务频段大面积重叠冲突。与此同时，自然灾害、重大公共安全事件频发场景下，地面基站损毁会直接导致公网通信瘫痪，应急专用频谱资源储备不足、与商用网络动态频谱调度机制缺失，成为全球应急通信体系普遍短板。

世界无线电通信大会（WRC）作为 ITU 框架下唯一具备全球缔约效力的频谱立法会议，其输出的《无线电规则》属于联合国体系下多边国际条约，193 个 ITU 成员国必须遵照执行国内频谱划分与无线电设备准入规则。WRC 通过周期性议题立项、多轮区域电信组织磋商、全会投票决议，确定未来 5-10 年全球频谱资源分配总纲领，直接决定各国 6G 产业布局、卫星星座合规落地、航空航海国际航线通信安全、射电天文深空观测环境保障、灾害应急通信资源储备的基础条件。

本报告研究意义分为三层：其一，理论层面系统梳理全球频谱治理顶层制度框架，厘清 WRC、ITU-R、区域电信组织、各国无线电管理机构四级统筹权责边界，填补天地空海多域频谱兼容治理体系结构化研究空白；其二，产业实操层面拆解 5G-A、6G、HAPS 高空基站、太赫兹通信、低轨卫星互联网等新兴业态频谱合规准入条件与频段资源清单，为国内通信企业出海、空天项目国际申报提供规则依据；其三，政策治理层面剖析频谱资源国际博弈底层逻辑，明确商用产业、公共安全、科研探测三类频谱优先级界定原则，为我国参与 WRC 后续议程磋商、优化国内无线电频谱精细化管理、构建自主可控无线电生态提供决策参考。

1.2 国内外研究现状综述

1.2.1 国际研究现状

ITU 无线电通信局（BR）持续发布《全球频谱资源发展年度报告》，聚焦 WRC 历届大会决议落地跟踪、跨境干扰案例统计、无源探测业务（射电天文、气象遥感）干扰防护技术规范制定；欧洲 CEPT 邮电委员会长期深耕区域频谱统一协调，出台 SE43 跨境干扰协调协议、PPDR 公共防护应急通信频段统一标准，实现欧盟境内 700MHz、3.5GHz、6GHz 频段无国界协同使用；美国联邦通信委员会 FCC 采用市场化拍卖机制主导国内频谱资源配置，将 6GHz 全频段开放免许可使用，同时依托先发优势大量申报低轨卫星轨频资源，强化外层空间频谱先占优势；日本总务省针对 HAPS 平流层基站、无人机测控频谱建立专项细分管理目录，完成 WRC 决议本土化转化。

海外学术研究主要集中于三大方向：一是毫米波与太赫兹频段频谱共享算法与干扰抑制模型；二是非对地静止轨道卫星（NGSO）与地面 IMT 系统同频共存仿真分析；三是国际条约框架下频谱资源主权与使用权法理辨析。但现有文献缺少将 WRC 顶层机制、多业务频谱冲突、地缘多边磋商、生态规范化治理整合为一体的全景式系统性研究。

1.2.2 国内研究现状

工信部无线电管理局、中国信通院、国家无线电监测中心跟踪历次 WRC 谈判进程，发布 WRC-23 中国代表团参会总结、6GHz 频段 IMT 划分国内适配方案、HAPS 高空平台频段落地政策；国内高校通信学科多聚焦移动通信单频段技术层面兼容分析，科研院所针对射电天文台站电磁环境保护、风云系列气象卫星无源探测频谱防护开展专项兼容测试。整体来看，国内研究多偏向单领域技术解读，缺少从全球统筹治理视角对无线电整体生态进行框架化、长周期、多维度深度研判，对频谱资源作为公共战略资源的国际博弈逻辑剖析较为零散。

1.3 研究内容、研究方法与论文结构

1.3.1 核心研究内容

1. 界定 WRC 全球频谱统筹核心组织架构、运行机制、立法效力与会议周期制度；

2. 分板块拆解 5G/6G 地面移动通信、卫星固定 / 移动业务、航空航海无线电导航与通信、射电天文与对地无源探测、应急公共安全通信、高空平台基站、太赫兹新频段七大业务板块频段划分规则与资源现状；

3. 重点解析地面蜂窝网络与低轨卫星系统频谱兼容难点、跨境无线电干扰分级管控与处置流程、HAPS 同地面基站频率复用技术约束与合规要求；

4. 阐释频谱稀缺公共资源属性下，国际多边磋商核心矛盾：优先使用权争夺、边境跨境频段协同分歧、商用产业与公共安全科研频段优先级博弈；

5. 归纳当前全球无线电生态现存制度、技术、产业、监管层面突出问题；

6. 提出全球频谱统筹机制优化路径、区域协同方案、国内频谱管理升级策略、无线电生态长效规范治理体系建设方案。

1.3.2 研究方法

1. 文献法：全文依托 ITU 官方 WRC-19、WRC-23 最终法案文件、《无线电规则》正文及附录、ITU-R 系列建议书、工信部官方政策文件、GSMA 行业白皮书、国内外监管机构公开频谱政策文本作为核心一手数据源；

2. 对比分析法：横向对比 ITU 三大区域（1 区欧非中东、2 区美洲、3 区亚太）频段划分差异、美欧中日频谱管理模式区别；纵向对比 WRC 历届大会议题演进，梳理频谱规划迭代趋势；

3. 案例分析法：选取跨境边境干扰纠纷、卫星与地面 5G 频段冲突、射电天文台站受商用信号干扰典型案例，具象化分析治理痛点；

4. 数据统计法：整合全球频谱带宽需求数据、卫星在轨申报数量、频段拍卖经济价值、干扰事件年度统计数据，量化论证资源稀缺性与供需矛盾。

1.3.3 论文整体结构

本文共分为六大章节：第一章绪论阐明研究背景、意义、现状与框架；第二章搭建 WRC 主导下全球频谱资源统筹顶层机制与治理架构；第三章分业务类型详细拆解全域频段划分细则与核心技术兼容问题；第四章深度剖析频谱多边磋商博弈焦点与核心矛盾；第五章归纳无线电生态现存系统性风险与治理短板；第六章针对性提出全球统筹优化与生态规范化完整解决方案；最后为结论与参考文献、免责声明、数据来源说明。

二、WRC 主导下全球频谱资源统筹顶层架构与运行机制

2.1 国际电联 ITU 体系下无线电治理组织层级

国际电信联盟（ITU）是联合国负责全球信息通信技术治理的专门机构，下设电信标准化部门（ITU-T）、无线电通信部门（ITU-R）、电信发展部门（ITU-D）三大分支，无线电频谱与卫星轨道资源的全球管理权责完全归属 ITU-R，而世界无线电通信大会（WRC）是 ITU-R 体系内最高决策与立法会议。
完整四级全球频谱治理架构自上而下依次为：

1. 世界无线电通信大会 WRC：最高决策层，修订具有国际法约束力的《无线电规则》，确定频段划分、业务使用权限、干扰判定标准、卫星轨频申报规则，每 3 至 4 年举办一届，WRC-23 于 2023 年迪拜召开，下一届 WRC-27 定于 2027 年举办；

2. 无线电规则委员会 RRB：常设专家监管机构，共计 12 名委员，负责日常解释《无线电规则》、裁定成员国频谱纠纷、审核卫星网络频率申报、判定有害干扰并下达整改指令，2025 年该委员会迎来成立 30 周年，累计处理跨国无线电干扰仲裁案件超 1200 起；

3. ITU-R 研究组 WP 工作组：技术支撑层，分 7 大研究组分别针对移动通信、卫星业务、航空航海、射电天文、电磁兼容、高频太赫兹、干扰测量开展技术研究，形成建议书提交 WRC 审议表决，是所有频段规则的技术论证源头；

4. 区域电信组织与各国国家级无线电管理机构：执行落地层，全球划分为三大 ITU 区域，1 区欧洲、非洲、阿拉伯及独联体国家，2 区美洲各国，3 区亚太及大洋洲国家；对应设立 CEPT（欧洲）、CITEL（美洲）、APT（亚太）三大区域协调组织，先行统一本区域立场再参与 WRC 多边谈判；各国国内由工信部无线电管理局（中国）、FCC（美国）、Ofcom（英国）等机构完成国内频段拍卖、执照发放、无线电设备检测、境内干扰查处。

2.2 WRC 核心法定职能与《无线电规则》法律效力

WRC 核心法定四项职能，构成全球频谱统筹的制度根基：
第一，修订《无线电规则》主体条约文本。该条约是全球无线电通信领域唯一多边公约，涵盖频率划分表、卫星网络申报流程、干扰定义与处置程序、各类无线电业务技术限值、设备辐射标准，所有 ITU 193 个成员国签署后必须在国内立法层面转化落地，未经 WRC 决议新增的频段划分不具备国际合规效力，相关无线电系统不得跨境运行、不得接入国际通信链路。WRC-23 总计新增 43 项决议、修订 56 项旧决议、废止 33 项过时决议，完成《无线电规则》大规模版本更新。
第二，锁定未来一届周期核心研究议题。每届 WRC 确定下一届大会（周期 4 年）需要攻坚的频谱议题清单，例如 WRC-23 将 76GHz 以上毫米波太赫兹无源业务防护、无人机全域测控频谱、深空通信频段纳入 WRC-27 核心议题，提前 4 年启动全球联合技术兼容研究，避免仓促谈判引发大范围分歧。
第三，统筹卫星轨道与频率资源注册确权。外层空间无国境划分，低轨、中轨、地球静止轨道卫星必须提前向 ITU 无线电通信局提交网络申报，按照先申报、先登记、先确权、优先使用权原则完成频率与轨位预留，未完成 ITU 录入公示的卫星星座不具备国际合法使用资质，其他成员国可依法干扰拦截其违规信号，这一 “先占原则” 是外层空间频谱博弈的核心规则。
第四，建立跨业务、跨区域频谱共享与干扰防护底线标准。针对射电天文、气象遥感等无法主动发射信号的无源无线电业务，强制划定保护频段与电磁静默区，商用移动通信、卫星发射信号不得超出功率限值造成有害干扰，一旦违规将触发国际仲裁与频段使用限制。

2.3 WRC 频谱统筹全流程闭环管理机制

完整一轮全球频谱规划闭环分为五个阶段：

1. 议题发起阶段：成员国、区域电信组织、国际行业联盟（GSMA、卫星运营商协会）提交新增频段划分、规则修订提案，ITU-R 对应研究组立项；

2. 区域内部磋商阶段：三大区域电信组织内部统一诉求，化解区域内国家分歧，形成单一区域谈判口径，大幅降低全会谈判复杂度；

3. ITU-R 技术兼容论证：开展多业务共存仿真、电磁干扰测试、传播模型计算，出具兼容性建议书，明确频段共用约束条件、功率上限、波束指向限制；

4. WRC 大会全会表决：各成员国代表团逐条审议决议文本，重大议题需达成共识后表决通过，涉及重大国家主权频段事项允许成员国提出保留条款；

5. 决议落地与常态化监管：成员国 1-3 年内完成国内频谱法规修订与频段规划，无线电规则委员会日常受理干扰投诉、卫星申报审核、违规行为惩戒，直至下一届 WRC 启动规则迭代。

2.4 频谱资源公共属性与稀缺性底层逻辑界定

从法理层面，ITU 在基础公约中明确：无线电频谱属于全人类共有公共资源，不属于任何单一国家私产，各国仅享有在本国领土管辖范围内依照国际公约使用指定频段的行政许可权，无权单方面永久独占某一全球通用频段。
资源稀缺性来源于两层刚性物理约束：
第一，频率带宽总量天然有限。电磁波频谱从极低频（ELF）至伽马射线可用于人工无线电通信的区间仅 3Hz~3THz，其中适合地面远距离传播、卫星星地链路、航空导航的优质中频、低频段资源已基本完成分配，剩余可用空白频段集中在 76GHz 以上毫米波与 275GHz 以上太赫兹区间，高频段大气衰减严重，部署成本极高，无法无限制规模化复用。
第二，同频信号互斥不可并行。同一电磁环境下同频信号会产生叠加干扰，若未做空域、时域、码域隔离，两套系统无法同时工作；即便采用蜂窝组网、波束赋形、时分多址等技术提升频谱效率，单平方公里频谱承载流量依旧存在理论上限，人口密集城市区域 5G 现有中频段频谱利用率已突破 85%，扩容只能依赖新增频段资源。
从经济属性来看，频谱是具备极高无形资产价值的公共资源：美国 FCC 历次 6GHz、C-Band 3.5GHz 频段拍卖总成交额超 980 亿美元；欧盟成员国单国 3.4-3.8GHz 5G 频段拍卖平均收益超 12 亿欧元，频谱资源已经成为数字经济核心生产要素。

三、全域多类型无线电业务频段划分与核心兼容统筹细则

3.1 面向 5G/5G-A/6G 国际移动通信 IMT 频段全球统筹规划

IMT 国际移动通信业务即大众熟知的 4G、5G、5G-Advanced 与下一代 6G 网络，是 WRC 频谱协调优先级最高、参与方最多、博弈最激烈的核心业务板块，WRC-23 议题 1.2 专项完成 6GHz 核心频段全球划分，奠定 6G 中长期频谱底座。

3.1.1 中频段核心 IMT 频段分配（覆盖与容量平衡最优区间）

1. 3300-3400MHz、3600-3800MHz（C-Band）：WRC-23 正式确立为全球通用 5G/6G 基础频段，1 区欧非中东全境划分给 IMT；3 区亚太地区各国可自主选择国内落地，我国已将 3.5GHz（3400-3500MHz）作为国内 5G 主力商用频段；该频段绕射能力强、基站覆盖半径适中，是城区宏基站组网主力带宽。

2. 4800-4990MHz 频段：全球统一划为 IMT 业务，主要用于室内微基站、园区专网、工业互联网专网部署，作为 C-Band 容量补充频段。

3. 6425-7125MHz（6GHz 上部频段）：三大区域差异化划分方案为 WRC-23 标志性成果：

￮ 1 区（欧、非、中东、独联体）：全部 6425-7125MHz 完整分配 IMT；

￮ 2 区（美洲）：多数国家全境开放 6GHz 上半段用于移动通信；

￮ 3 区（亚太）：强制保底 7025-7125MHz 全球归属 IMT，6425-7025MHz 由各国自愿申请纳入 IMT 划分，后续 WRC-27 无需重复论证即可追加加入。
6GHz 频段单频段具备 700MHz 超大带宽，单小区下行速率可突破 10Gbps，是 5G-A 万兆下行、6G 通感一体、无源物联网融合的核心频谱资源，GSMA 测算 6GHz 频段可将全球移动网络整体频谱容量提升 140% 以上。

3.1.2 低频段 IMT 规划（广域偏远覆盖）

700MHz、800MHz、900MHz 传统移动通信低频段继续保留 IMT 优先级，WRC-23 要求 1 区开放 470-694MHz 广播电视剩余频段重耕用于移动宽带，解决草原、荒漠、海岛等人口稀疏区域广覆盖难题；低频段传播损耗低，单基站覆盖半径可达 5-10 公里，是消除全球数字鸿沟的基础频谱。

3.1.3 高频毫米波频段（24GHz 以上）

24.75-27.5GHz、37-43GHz 毫米波频段划定为 IMT 高速回传与热点超高速接入频段，适合商圈、体育馆、交通枢纽超高密度流量场景，缺点是雨衰、大气吸收损耗大，无法大范围连续组网，作为容量补充频谱存在。

3.2 卫星系统频谱统筹：NGSO 低轨星座与地面网兼容治理

卫星无线电业务分为地球静止轨道 GSO 固定卫星业务、非对地静止轨道 NGSO 低轨卫星互联网、移动卫星业务（机载、船载动中通）三大类，是与地面移动通信频段冲突最突出的业务类型。

3.2.1 核心上下行频段划分

• 上行（地球向卫星发射）：17.7-18.6GHz、18.8-19.3GHz、19.7-20.2GHz；

• 下行（卫星向地面接收站发射）：27.5-29.1GHz、29.5-30GHz；
上述 Ku/Ka 频段由 WRC-23 正式明确用于航空器、船舶、轨道交通车载动中通宽带卫星业务，在地面公网中断场景下提供跨地域通信保障。

3.2.2 地面蜂窝与低轨卫星频谱兼容核心矛盾

低轨卫星星座星间链路、星地下行信号会对边境线附近、沿海区域地面 5G 基站接收机形成邻道干扰；反之地面大功率宏基站也会干扰卫星星上接收天线。WRC 确立强制兼容规则：

1. NGSO 卫星系统必须设计波束避让机制，对国境线向内 200 公里陆地区域降低下行发射功率，避免跨境干扰他国地面 IMT 网络；

2. 同一频段若地面业务为主要业务，卫星业务只能作为次要业务使用，发射功率、天线倾角受严格约束；

3. 卫星网络申报时必须附带与周边国家地面通信网干扰仿真报告，无兼容方案 ITU 不予受理轨频注册。

3.2.3 卫星轨频先占规则争议

ITU 现行规则严格执行申报时序优先原则，美国企业先期批量提交数十万颗低轨卫星频率申请，大量锁定 Ku、Ka 频段资源；多国代表团在 WRC-23 磋商中提出修订规则，增加 “申报后限期在轨部署” 约束条款，防止企业恶意圈占频谱资源长期闲置，该议题正式列入 WRC-27 审议清单。

3.3 航空、航海专用无线电频段与国际安全通信规范

航空与航海无线电业务直接关联生命安全，《无线电规则》中将其划定为优先级高于商用移动通信的安全类核心业务，任何其他无线电业务不得对导航、遇险求救频段造成有害干扰。

3.3.1 航空通信与导航频谱

1. 117.975-137MHz 航空甚高频语音通信频段，全球强制专用，禁止其他业务占用；

2. 960-1215MHz 机载测距仪 DME、应答机二次雷达频段；

3. 1559-1626MHz 卫星机载导航 GNSS 增强频段，WRC 明确地面基站发射信号不得进入该频段保护阈值。
WRC-23 新增航空机载卫星宽带动中通频段许可，允许民航客机在跨洋航线使用 NGSO 卫星网络提供机上 WiFi，同时划定隔离带宽防止干扰飞机导航系统。

3.3.2 全球海上遇险与安全系统（GMDSS）

WRC 更新水上无线电规则，完善远洋船舶中频、高频遇险报警频段划分，新增卫星接入海事求救体系条款；规定沿岸陆地无线电发射设备必须与海岸电台频段隔离，杜绝近海航运信号被陆上工业无线设备干扰，该条款纳入全球海事公约强制条款。

3.4 射电天文、对地遥感无源探测频谱专项防护机制

射电天文观测、气象卫星无源对地探测（EESS）属于只接收、不发射的无源无线电业务，自身无信号发射能力，极易被地面手机基站、卫星下行信号、雷达系统噪声淹没，因此 ITU 建立全球最严格的频段保护制度。

1. 射电天文核心保护频段：408MHz、1420MHz（氢谱线观测）、1612MHz、22GHz 等关键天文观测频段，划定国家级射电天文台站周边电磁宁静区，区域内严禁新建大功率无线发射台；

2. 太赫兹无源探测频段划定：WRC-23 正式将 239.2-242.2GHz、244.2-247.2GHz 划分为卫星无源冰云探测专用频段，用于全球气象卫星大气参数观测，为极端天气预报提供频谱支撑，我国风云系列气象卫星将搭载该频段探测载荷；

3. WRC-27 核心议题 1.18 将针对 76GHz 以上毫米波频段，全面制定有源通信系统对无源遥感业务的干扰防护强制规范，从源头规避 6G 高频段组网挤压天文与遥感科研资源。

3.5 应急通信与公共安全 PPDR 频段优先级规则

公共防护与救灾应急通信（PPDR）在频谱冲突仲裁中优先级排序：生命安全应急通信＞航空航海导航＞无源科研探测＞商用移动通信＞普通广播与无线数传。

1. 欧洲 CEPT 体系确立 410-430MHz、450-470MHz、694-790MHz 三大宽带应急专网频段，欧盟各国统一规划公安、消防、应急救援专用频谱，灾时可切断同频段商用信号保障指挥链路；

2. 美国 800MHz 频段完成公共安全专网频谱重耕，建立跨部门应急频谱动态调度池；

3. WRC 框架下设立应急频谱预留机制：全球统一保留若干窄带频段作为跨国灾害救援通用通信频率，发生地震、海啸、大型事故时，经 ITU 报备可临时征用周边频段资源，临时关闭非必要商用无线电发射设备。

3.6 高空平台基站 HAPS/HIBS 频率复用方案与约束条件

高空平台站（HAPS）指平流层 20-50 公里高度浮空飞艇、无人机基站，作为空中宏基站（HIBS）复用地面 IMT 同频段信号，单平台覆盖半径可达 50-150 公里，是偏远地区补盲、灾后通信恢复、大范围物联网覆盖关键技术，WRC-19 与 WRC-23 分两步完成全球频谱规则搭建。

3.6.1 WRC 两届大会频段决议内容

1. WRC-19：划定 31-31.3GHz、38-39.5GHz、47/48GHz 频段用于 HAPS 平台回传链路，确立高空平台业务合法业务分类，允许次要业务身份接入现有频段体系；

2. WRC-23 决议 218 号文件：正式批准2500-2690MHz 全球 IMT 频段可直接用于 HIBS 空中基站，允许浮空平台直接复用地面 5G 现有终端与核心网，无需终端硬件改造；同时开放 700MHz、1.7GHz 全球移动通信频段供各国自主选择用于高空基站组网。

3.6.2 频率复用核心限制条款（防止全域同频干扰）

1. HIBS 高空基站使用权优先级低于地面蜂窝基站，若同频段地面网络提出干扰投诉，平台必须下调发射功率或切换波束；

2. 单国部署 HAPS 必须向邻国提前报备波束覆盖范围，若跨境覆盖他国领土，需完成双边频谱协调；

3. 平台下行波束具备精准赋形能力，严格控制旁瓣泄露，避免对邻区地面小区造成持续干扰。
产业数据显示，2025 年全球 HAPS 通信市场 Ka 频段份额占比 28.9%，Ku 频段占比 24.7%，预计 2034 年复合增长率 20.1%，频谱规则落地直接打通该业态商业化合规瓶颈。

3.7 太赫兹超高频段面向 6G 与空天通信中长期规划

太赫兹频段通常定义为 0.1THz~10THz，介于毫米波与红外之间，带宽资源极其充裕，单段频谱可承载 Tbps 级传输速率，是 6G 星地一体化通信、深空通信、近距离超高速无线传输核心候选频段，ITU 分阶段完成顶层划分：

1. WRC-19 突破性划定275GHz-296GHz、306GHz-313GHz、318GHz-333GHz、356GHz-450GHz总计 137GHz 带宽，无附加条件开放给地面固定与陆地移动无线电业务，首次将有源通信可用频谱上限拓展至 450GHz；

2. WRC-23 补充完善 240GHz 附近无源探测频段保护规则，区分有源发射通信业务与无源接收探测业务边界；

3. ITU-R 长期规划将 0.1-0.3THz 用于短距离工业无线通信、芯片间无线互联；0.3-1THz 作为 6G 城域骨干无线回传；1-3THz 预留给地月深空通信、卫星星间高速链路；3THz 以上频段用于射电天文专项观测，形成分层级太赫兹频谱使用体系。
现阶段太赫兹频段受器件成本、大气衰减约束尚未大规模商用，但 WRC 提前完成频谱法定划分，避免未来产业爆发时出现频段抢占与规则空白。

3.8 跨境无线电干扰分级管控与标准化处置流程

跨境干扰是全球无线电生态最常见争端类型，ITU《无线电规则》1.166 至 1.169 条款对干扰进行三级法定定义：

1. 允许干扰：干扰强度符合 ITU-R 建议书共享阈值，无需处置；

2. 可接受干扰：超出标准但双边国家行政部门签署书面协议豁免，不得影响第三方国家；

3. 有害干扰：危及航空航海安全、阻断应急通信、严重降级商用与科研业务，属于必须强制整改的违规行为。

标准化跨境干扰处置五步流程：
第一步：受干扰方本国无线电管理机构采集干扰频谱数据、定位发射源地理坐标，正式函告发射源所属国监管部门；
第二步：两国开展双边技术核查，确认干扰来源与设备类型；
第三步：发射方限期关停违规电台、调整频率、降低功率、修改天线方向；
第四步：双边协商无果，提交 ITU 无线电规则委员会 RRB 介入仲裁，出具具有约束力的裁决文书；
第五步：拒不执行裁决的成员国，ITU 可限制其后续卫星频谱申报资格、暂停频段新增划分谈判权益。
据 ITU 官方统计，2020-2025 年全球年均受理跨境有害干扰申诉案件 170 余起，主要集中在中欧边境、东南亚海陆边境、美加边境卫星与地面网频段冲突场景。

四、频谱作为稀缺公共资源下国际多边磋商核心博弈焦点

4.1 频段优先使用权的时序与法理博弈

ITU 核心争议根源在于 “人类公共资源” 法理属性与 “国家属地管辖” 主权属性的天然矛盾：

1. 领土内频段属地优先原则：一国领土、领海、领空范围内，本国无线电管理机构具备频段审批与使用管理权，他国无线电信号未经协调不得入境覆盖；

2. 外层空间无主权先占申报原则：地球轨道不属于任何国家领土，卫星频率与轨位遵循先申报先注册优先占用规则，后申报星座必须避让在先注册系统，这一规则让先发国家快速锁定大量轨道频谱资源，后发主体协商议价空间被压缩。

多边磋商中长期对立诉求：发达国家主张固化先占规则，保护现有卫星星座频谱权益；新兴经济体提出改革申报机制，增设配额制、部署时限回收闲置频谱，防止资源垄断。WRC-23 仅达成意向性框架，具体规则修订延后至 WRC-27 深度谈判。

4.2 边境相邻国家频段协同分歧

陆地接壤国家边境线两侧基站同频组网极易形成双向干扰，典型分歧场景包括：

1. 6GHz 频段亚太区域内部，临海国家近海基站下行信号跨海干扰邻国沿海接收终端；

2. 中欧多国边境 3.5GHz 5G 频段上下行时序未对齐，造成跨边界上行干扰；

3. 海岛国家专属经济区上空卫星信号落地，与大陆沿岸地面无线专网冲突。
区域解决方案分为两类：欧洲 CEPT 推行统一频率规划与时隙配置，从源头消除边境冲突；亚太 APT 组织采用双边逐一签署频谱协调备忘录模式，无统一强制区域标准，协调效率偏低，也是亚太地区 WRC 谈判难点所在。

4.3 商用产业频谱与公共安全、科研探测频段优先级博弈

每一届 WRC 最核心拉锯议题均围绕频段优先级分配：移动通信运营商产业端诉求是最大化开放连续大带宽频段，降低建网成本；天文、气象、应急救援机构诉求是严格锁定保护频段，杜绝商用业务侵入。
典型案例：6GHz 频段早期提案中，无线局域网产业希望全频段免许可开放，移动通信产业主张划为蜂窝 IMT 专用，射电天文机构担忧高频杂波干扰深空观测，三方历经 4 年多轮技术兼容测试，最终形成三大区域差异化划分方案，实现多主体利益折中平衡。
ITU 确立优先级法定排序（不可逾越）：
生命安全类（航空 / 航海 / 应急遇险）＞国土安全公共专网＞无源科研探测业务＞基础移动通信公共服务＞商业增值无线应用。

4.4 区域利益分化：ITU 三大板块频段划分诉求差异

1. 1 区（欧、非、中东）：国土连片度高，倾向全域统一频段规划，便于跨国运营商无缝漫游，因此 WRC-23 直接拿下 6GHz 全频段 IMT 划分，依托欧盟统一频谱政策形成区域一体化通信市场；

2. 2 区（美洲）：美国主导市场化拍卖机制，倾向频段灵活开放，6GHz 全频段开放免许可与许可双模式，鼓励市场自由竞争配置频谱资源，较少设置强行政约束；

3. 3 区（亚太）：国家数量多、地缘环境复杂、岛国与大陆国家交错，难以执行一刀切统一频段方案，因此 WRC 决议采用保底频段 + 自主追加模式，给予各国最大国内规划自主权，代价是区域跨境协调复杂度显著提升。

五、当前全球无线电频谱统筹与生态体系现存突出问题

5.1 顶层治理机制短板：规则迭代滞后于技术业态创新

WRC 四年一届的议题周期固定，但空天互联网、HAPS 浮空基站、无人机集群、6G 通感一体、星地融合网络技术迭代周期缩短至 1-2 年，大量新兴应用出现频谱规则空白：大型无人机远距离测控无全球统一频段、星地同频双向复用缺少标准化干扰模型、通感一体化雷达通信共享频段缺少判定准则，规则修订速度无法匹配产业落地节奏，大量项目处于合规灰色地带。

5.2 频谱资源结构性供需失衡，资源分配马太效应凸显

优质中低频段资源基本分配完毕，新增可用频谱向毫米波、太赫兹高频段集中，高频设备研发、部署、运维成本数倍于传统 Sub-6GHz 频段，发展中国家数字基础设施升级面临频谱使用成本壁垒；外层空间轨频资源被头部商业航天企业批量申报囤积，大量申报星座长期未发射部署，频谱资源闲置浪费，后发国家入场频谱资源稀缺性持续加剧。

5.3 多业务电磁兼容技术体系不完善，干扰溯源与惩戒力度不足

跨境干扰缺少自动化全域监测溯源网络，多数干扰依赖人工定点排查，处置周期长达数周至数月；对于恶意大功率信号干扰、违规电台私设等行为，ITU 仅能通过外交渠道督促整改，无强制经济处罚、设备查封、跨国执法权限，条约约束力高度依赖成员国国内执行力度，跨国违规违法成本偏低。

5.4 国内频谱管理与国际 WRC 决议衔接存在落地断层

部分成员国国内频谱规划滞后于 WRC 决议发布，国际规则更新后国内法规、频段划分、设备准入标准长期未修订，出现国际合规但国内违规、国内可用频段不符合国际漫游规范等割裂问题；动态频谱共享技术（DSS）在公网与应急专网、运营商之间规模化应用不足，静态频段划分模式下频谱整体利用率上限较低。

5.5 无线电生态全产业链监管链条存在盲区

从射频芯片、无线终端、基站设备、卫星载荷到业余无线电台、工业遥控数传模块，海量民用无线电发射设备缺少全生命周期电磁辐射管控；低功率广域物联网、海量便携无线设备无序发射杂散信号，长期累积对射电天文台站、气象遥感接收系统形成持续性底噪干扰，长效常态化生态监管体系尚未建成。

六、全球频谱统筹优化路径与无线电生态规范化治理体系构建

6.1 优化 WRC 全球顶层统筹治理架构

1. 增设 WRC 临时专项工作组：针对空天互联网、无人机频谱、深空通信等高速发展领域设立跨届连续研究工作组，打破四年一届议题固化限制，实现规则动态小批量修订，填补业态规则空白；

2. 改革卫星轨频申报制度：硬性设定申报后 3-5 年最低在轨部署比例，未达标则自动注销预留频率资源，建立闲置频谱回收再分配机制，遏制恶意圈占公共频谱资源；

3. 强化无线电规则委员会 RRB 仲裁强制力：建立 ITU 层面违规成员国权益约束清单，对拒不执行干扰整改、违规占用保护频段的主体，限制其下一届大会提案权与卫星申报优先级，提升条约实际约束力。

6.2 推进三大区域电信组织协同机制精细化落地

1. 亚太 APT 组织参照欧洲 CEPT 模式，出台区域边境频谱协调通用模板，针对海陆边境、跨海覆盖场景制定标准化频率与时隙隔离方案，批量完成多国双边协调协议签署；

2. 建立全球频谱资源数据库：由 ITU 无线电通信局搭建公开可查询频段使用、卫星申报、干扰备案一体化信息平台，实现全球频谱资源透明化可追溯管理；

3. 推动三大区域每两年召开一次频谱政策对齐会议，缩小洲际频段划分差异，降低全球终端多模射频硬件研发成本，助力数字基础设施互联互通。

6.3 构建分层级频谱优先级落地与国内精细化管理体系

6.3.1 严格落实法定频谱优先级清单

以立法形式固化频段使用优先级：生命遇险通信＞航空航海导航与搜救＞应急公共安全专网＞无源对地探测与射电天文＞基础公众移动通信＞商业无线增值业务，任何频段拍卖与规划不得突破优先级底线，应急场景可依法临时征用商用频谱资源。

6.3.2 推行静态划分 + 动态共享双轨频谱管理

1. 安全类、科研类核心频段采用静态刚性保护模式，划定永久电磁保护区域；

2. 运营商商用移动通信频段引入动态频谱共享（DSS）、频谱池租赁、闲时频段临时出借机制，在夜间低流量时段将闲置带宽开放给应急、物联网业务，提升单位频谱资源承载效率；

3. 优化国内频段拍卖模式，兼顾市场化配置与公共服务兜底，针对偏远乡村覆盖项目给予频谱使用费减免，缩小城乡数字鸿沟。

6.3.3 搭建国家级全域无线电监测网络

建设陆海空天一体化无线电监测站网，部署边境线、海岸带、天文台站周边固定监测点位，搭配卫星遥感频谱感知、无人机移动监测，实现跨境干扰、违规电台、杂散辐射 7×24 小时自动溯源定位，缩短投诉处置周期。

6.4 技术层面提升频谱复用效率，缓解资源稀缺压力

1. 规模化部署 Massive MIMO 超大规模天线、智能波束赋形、通感一体化技术，在现有频段内通过空域隔离实现同频多小区复用，提升现有频谱容量；

2. 推进太赫兹、可见光通信、轨道角动量无线通信等新型传输技术产业化，拓展非传统频谱通信路径，分流传统射频频段业务压力；

3. 统一卫星与地面网干扰仿真开源模型，所有星座申报必须采用 ITU 标准仿真工具完成兼容验算，从设计源头规避系统级频段冲突。

6.5 健全无线电生态全链条法律法规与行业自律规范

1. 完善无线电设备准入强制检测标准：将杂散发射限值、邻道辐射指标纳入无线终端入网强制认证，从生产端严控无用电磁信号外泄；

2. 出台业余无线电、工业无线、遥控设备管理细则，划定功率上限与可用频段，取缔无资质大功率私设电台；

3. 组建全球无线电生态行业自律联盟，由通信运营商、航天企业、设备厂商、科研天文机构共同制定行业公约，建立企业间频谱干扰快速协商通道，减少国际争端进入官方仲裁流程比例。

6.6 我国参与全球频谱治理的中长期策略建议

1. 深度嵌入 ITU-R 各研究组技术研究工作，提前介入 WRC-27 及后续大会议题预研，在太赫兹无源探测、HAPS 高空平台、气象遥感频段保护等优势领域输出中国技术建议书，提升规则制定话语权；

2. 统筹国内 6G、低轨卫星互联网、浮空平台产业频谱规划，实现国内频段划分与国际《无线电规则》双向适配，避免出海项目频谱合规风险；

3. 建立国内跨部门频谱联席会议机制，统筹工信、应急、民航、海事、天文、气象多部门频谱诉求，形成统一对外谈判口径；

4. 适度推进边境区域频谱双边协调备忘录签署，依托一带一路区域合作框架，与沿线国家建立常态化无线电干扰协同处置机制。

七、结论

无线电频谱作为不可再生的全球化公共战略资源，世界无线电通信大会 WRC 依托 ITU《无线电规则》搭建起当前全球唯一具备国际法效力的频谱统筹治理体系，完成 5G/6G 移动通信、卫星天地一体化网络、航空航海生命安全通信、射电天文与对地遥感探测、应急救灾公共通信、平流层高空基站、太赫兹下一代超高速通信七大核心领域的频段顶层划分与共用约束设计，构建起天地空海全域无线电基本秩序。

在数字空天一体化产业加速扩张的背景下，频谱资源天然稀缺性、跨境传播无国界属性、多业务系统同频互斥特征，决定了单一国家无法独立完成无线电生态治理，多边磋商、区域协同、全球统一规则是必然路径。当前全球频谱治理体系面临规则迭代滞后、资源分配不均衡、干扰惩戒机制偏弱、产业链监管存在盲区等现实短板，需要从顶层会议机制、卫星申报制度、区域协同框架、国内精细化频谱管理、技术增效创新、法律法规全链条监管六大维度系统性优化治理框架。

从长期发展来看，频谱资源的竞争本质是数字基础设施底层规则与信息空间主权的博弈，规范有序的无线电生态不仅能够保障移动通信产业高质量发展、商业航天产业合规落地，更能守护航空航海生命安全、气象天文科研基础条件与重大突发事件应急通信底线。坚持频谱公共资源属性、恪守优先级法定原则、平衡产业发展与公共利益、健全全球透明可追溯的统筹监管机制，是未来无线电频谱资源可持续开发利用、构建稳定有序全球信息通信空间的核心基石。

参考文献

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